问题：土地资源有限的背景下，增量空间与产业需求出现结构性错配。近年来，宁夏经济社会发展加快，部分重点产业集聚区、重大项目承载地对建设用地需求快速上升。但在既定城镇开发边界管理框架下，一些县区仍存在增量空间暂未启用、指标沉淀等情况，形成“需求迫切处指标不足、指标富余处需求不强”的矛盾。如何在不突破管控红线的前提下提升空间资源配置效率，成为自然资源治理现代化面临的现实课题。 原因：一是市县发展阶段、产业布局与人口集聚强度不同，用地需求差异明显；二是以行政区为单元配置指标的传统方式容易造成指标“固化”，难以及时响应跨区域产业链协同和重大项目落地；三是增量空间管理若缺少动态体检和精细化台账，容易出现“底数不清、位置不明、预留不足”等问题，深入加剧供需错位。 影响：用地配置不匹配不仅会抬高重点园区、产业基地的要素成本，影响项目落地进度，也可能导致部分地区增量空间闲置、低效利用，削弱土地要素对高质量发展的支撑。对宁夏而言，现代煤化工、新材料、数字经济等优势特色产业对空间保障依赖度高，若缺少可预期、可调剂、可落地的指标供给机制，将影响产业链延伸和集群发展。 对策：围绕“精准识别、统一调配、刚性落地”，宁夏探索建立城镇开发边界增量空间省级统筹调剂机制，形成全流程闭环。 首先，摸清“家底”。以年度体检评估为抓手，依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”，建立市、县新增城镇建设用地规模使用台账，系统梳理全区27个市县和23个工业园区增量用地规模及其数量、位置、现状，形成“已用、未用、预留”三类清单。同时，对交通、能源等专项规划涉及的重大项目开展模拟布局，前置开展“十五五”“十六五”用地预留，为后续统筹调配提供可核算、可落图的基础数据。 其次，打通壁垒，以政策制度化实现“总盘子”管理。宁夏印发加强城镇开发边界管理、服务优势特色产业发展的有关措施，在不突破全区城镇开发边界扩展倍数等刚性约束前提下，将各地可用未用的增量空间纳入自治区统一调配范围，推动指标从“按行政区静态分配”转向“按产业与项目需求动态配置”，既保障“有需求无指标”的地区用地需求，也避免“有指标无需求”的地区资源沉淀。 再次，建立规则清晰的调剂流程与库管理。宁夏制定“十四五”增量用地统筹调剂使用方案，统筹未用增量用地规模4.8万亩，通过“一张图”锁定空间四至范围，建立增量用地统筹调剂库。市县达到分阶段总量或年度增量规模管控要求后，可按程序申请统筹调剂。调剂遵循“县域为主、市域为辅、跨市域为补充”的原则，优先在县域内挖潜和优化配置；县域难以满足的，由市域协调；仍有缺口的，由自治区统筹跨市域配置，确保调配有序、效率可控、风险可管。 同时，强化“调得出、落得下、管得住”的闭环约束。每次调剂均要求调入、调出地编制城镇开发边界局部优化方案，经批准后作为规划管理和用地审批的刚性依据，并将启用成果及时纳入“一张图”统一管理，定期跟踪使用情况，防止“调剂后闲置”或“超范围使用”。 从实践看，该机制已对重点平台和重大项目形成支撑。宁夏先后向宁东能源化工基地调剂增量用地1.8万亩、向中卫市大数据中心调剂0.67万亩，并完成银川市（含宁东）及中卫等地城镇开发边界优化调整，为现代煤化工、新材料等项目落地提供空间保障，相关项目总投资达289.87亿元，带动增量空间与产业布局匹配度提升。 在组织保障上，宁夏以“省级政府决策、部门执行、市县推进”的方式压实责任，并在“收”“用”两端同步发力：针对不同市县制定增量用地回收与动态管理方案，既保障必要发展空间，也避免形成新的闲置；对调剂申请严格审核条件，将正式启用成果纳入图上管控，持续提升城镇空间布局优化水平。 前景：随着国土空间治理从“增量扩张”转向“存量优化+增量精准投放”，以“一张图”为基础的动态体检、台账管理与统筹调剂，将成为提升土地要素配置效率的重要手段。预计在“十五五”及更长周期内，该机制有望进一步与产业链布局、重大基础设施建设、人口集聚趋势相衔接，推动土地指标向高效益、强带动、强创新领域加快集聚，同时促进区域间资源互补与差异化发展，提升宁夏优势特色产业的承载能力与竞争力。
宁夏的该实践表明，在严格控制城镇开发边界的条件下，通过建立科学的统筹调剂机制，可以在总量不增的约束下实现资源优化配置；“存量优化”的路径既守住生态和耕地保护底线，也为产业高质量发展提供空间保障。随着机制健全和推广，宁夏有望在有限空间中释放更大潜力，为区域经济转型升级提供更稳定、更可持续的空间支撑。