2026年中央一号文件要求巩固肉牛、奶牛产业纾困成果，促进供求平衡发展，多措并举促进乳制品消费。我国奶业正处于从危机化解向转型升级的重要节点。 产业形势出现积极变化。经过2025年来的纾困政策持续发力，奶牛养殖亏损面逐步收窄，肉牛养殖已扭亏为盈，产业企稳回升态势初步显现。但深层次结构性矛盾仍未根本缓解。在奶业去产能过程中，低产奶牛淘汰压力较大，优质母牛资源面临流失风险；肉牛产业受基础母牛存栏不足、架子牛供给偏紧制约，增产潜力难以充分释放。 全国政协委员、西北农林科技大学教授昝林森指出，破解困局需要从两个维度协同发力。一是纵向延伸，推动养殖加工一体化发展，让奶农分享加工环节增值收益，增强抗风险能力。二是横向联动，利用肉牛奶牛杂交技术，打通乳肉产业链条，实现"一头母牛、两份产出"。 然而，这两条发展路径均面临制度性障碍。养殖加工一体化发展中，产业政策准入门槛过高成为首要问题。现行乳制品工业产业政策制定于2009年，要求新建液态奶项目日处理能力达500吨以上，投资主体总资产不低于项目总投资的3倍。据行业测算，一个500吨加工能力的项目前期投入约5000万至8000万元，对应投资主体需具备2亿元左右总资产。这实际上将大多数家庭牧场和农民合作社排除在外。 小作坊管理的"一刀切"政策更压缩了发展空间。虽然食品安全法授权省级制定小作坊管理办法，但绝大多数省份将乳制品列为高风险类别予以禁止。奶农即使使用自有奶源、生产传统乳制品、仅限本地销售，也面临法律层面的准入禁止，严重制约了产品创新能力和市场拓展空间。此外，养殖加工一体化项目在用地属性、融资信贷、质量监管等缺乏差异化政策支持，技术指导、检验检测等公共服务供给不足。 乳肉横向联动同样缺乏系统性政策支撑。当前"见犊补母"政策主要针对肉牛基础母牛，覆盖范围偏窄。由于我国奶牛存栏基数大、正处于去产能周期，若将产量较低的奶牛直接淘汰，既造成优质母牛资源浪费，也不利于稳定基础产能。将奶牛纳入补助范围、引导中低产奶牛使用肉牛或乳肉兼用品种冻精配种，可实现"乳肉互补、协同增效"的双赢目标，但国家层面尚无明确制度安排。 技术支撑体系建设滞后也是重要制约。分群选配技术有待推广，不同杂交组合的生产性能和经济效益缺乏系统测定数据支撑，养殖场户"想配不敢配、配了心里没底"。产业链利益联结机制不健全，杂交犊牛定向收购渠道不畅，奶牛养殖场户难以分享肉牛增值收益。 针对上述问题，昝林森委员提出四点建议。 首先，要降低准入门槛，建立差异化养殖加工一体化发展机制。建议国家发展改革委、工业和信息化部适时启动乳制品工业产业政策修订工作，针对以家庭农场和农民合作社为主体、依托自有奶源发展养殖加工一体化的项目，实行差异化准入，适度降低日处理能力、总投资规模等硬性门槛要求。对使用自有奶源、生产巴氏杀菌乳等低温产品、销售半径有限的小型加工项目，参照"地方特色乳制品"条款豁免规模准入。 其次，完善小作坊管理体系。建议国家市场监督管理总局出台全国性指导意见，明确奶农办加工小作坊的适用范围、设施标准、工艺规范等基础框架。对使用自有奶源、生产工艺简单、日处理能力较小的初级加工项目，如巴氏杀菌奶、发酵乳、传统奶酪，探索实行备案制管理，降低准入难度，释放小微经营主体的发展活力。 第三，完善乳肉联动政策支撑体系。建议农业农村部将产量较低、处于淘汰边缘的奶牛纳入"见犊补母"政策范围，鼓励中低产奶牛使用肉牛或乳肉兼用品种冻精配种。同时建立杂交犊牛收购价格指导机制，保护奶牛养殖场户的收益预期。 第四，加强技术支撑和服务体系建设。建议农业科研机构开展肉牛与奶牛杂交技术的系统研究，制定不同杂交组合的生产性能标准，为养殖场户提供科学指导。建立杂交犊牛定向收购渠道，完善产业链利益联结机制，确保各环节经营主体都能从产业融合发展中获益。
巩固纾困成果不是简单"止损"，而是通过规则完善、技术进步和链条重塑，推动产业从被动应对转向主动升级。把奶业放到更大农业产业体系中统筹谋划，以纵向延伸提升价值创造能力、以横向联动拓展资源利用边界，才能在稳住母牛资源、优化供给结构、扩大乳品消费之间形成良性循环，为乡村产业振兴提供更坚实的支撑。