城市更新进入提质增效阶段，项目推进中“规划难调、用地难转、产权难清、审批耗时”等痛点仍较突出；随着人口结构变化与城市发展从增量扩张转向存量优化，老旧片区功能不足、公共服务短板、空间利用低效等问题集中显现，既影响居民生活品质，也制约城市安全韧性和产业转型升级。针对这些堵点，两部门发布的支持措施，意以制度供给打通城市更新“最后一公里”，推动从“能不能改”向“怎么改得更好、更快、更稳”转变。 从原因看，城市更新项目牵涉主体多、周期长、环节复杂。规划层面，既有详细规划往往与现实需求出现偏差，新产业新业态对空间复合利用提出新要求；土地和房产资源利用上，存量资产转型需要政策过渡与合规路径；产权层面，老旧住房更新通常涉及权属调整、抵押等权利延续，登记办理若缺乏匹配机制，容易造成融资与交易阻滞。此外，一些区域还存在历史遗留问题，处理不当可能引发矛盾叠加，影响项目推进和社会预期稳定。 此次通知突出“提升适应性、增强可操作性、强化底线约束”的导向，形成从规划到土地到登记的政策闭环。其一，强调增强详细规划适应性。通知提出，依据国土空间总体规划和城市更新专项规划明确的目标与重点，对拟实施更新区域的详细规划进行评估和优化；在履行法定程序前提下，可通过技术修正、优化调整等方式完善原规划，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督。，为回应现实中“规划调整周期长”的问题，鼓励完善公众参与与监督方式，探索制定简化修改程序。更值得关注的是，围绕新产业新业态发展，提出土地混合开发、空间复合利用的正面清单和管控要求，经批准后在项目实施中符合清单的即可视为符合详细规划，有助于在守住管控底线的同时，提高空间供给弹性。 其二，着力支持“微更新”改善民生。通知提出，在确保公共安全和公共利益、不影响周边合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌景观等前提下，可对加装电梯、无障碍设施、小区绿化、健身步道，以及停车与充电设施等社区公共服务和公共空间提升项目，研究制定规划许可豁免清单。此安排直指群众关切的“家门口改造”需求，有利于降低制度性成本，推动小而美、可复制的更新项目更快落地。 其三，明确过渡期支持政策，稳定转型预期。对利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，通知提出可在一定年期内不改变用地主体和规划条件，过渡期原则上不超过5年。期满后，符合产业方向与监管要求的依法依约按新用途办理用地手续，不符合的按约退出并维持原用途；过渡期满办理土地有偿使用手续，可采取租赁或协议出让方式。这一政策有助于兼顾发展需要与依法管理，既给转型留出窗口期，也通过期限与条件设置防止“借更新之名行变相囤地之实”。 其四，推动存量土地和空间临时利用，提高资源配置效率。通知提出，在维护有关方权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，可制定空闲建设用地临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，并纳入“一张图”监管；对存量建（构）筑物在不增加容积率和高度情况下的临时利用，可实行用途正面清单管理，纳入清单的无需办理规划许可手续。此举有利于盘活阶段性闲置资源，避免“空置耗损”，同时通过期限管理和监管纳图，守住规划执行与安全底线。 其五，强调资源资产组合供应、整体运营，培育更新新动能。通知提出对更新地区自然、景观、文化遗产等特色资源开展调查并活化利用，结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立多门类资源资产在特定空间范围内组合供应、整体运营和合理分配机制。这意味着城市更新不再局限于单一项目的“修修补补”，而是更注重片区统筹、功能重塑与价值再造，有助于形成可持续的投融资和运营模式，提升城市竞争力与吸引力。 其六，创新不动产登记服务，为更新推进“疏通经络”。通知提出可按照产权调整协议等预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，保障权利延续性；对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供登记服务，涉及通过转让、置换归集产权的，可灵活采用不同登记类型；对土地带建筑一并收储供应的，在确保安全底线基础上，可根据合同或决定书中明确的权属、界址、面积、用途等信息探索简化材料提供登记服务。登记服务的优化，直接关系群众产权安全、金融机构风险评估与项目资金闭环，对提升更新效率、降低交易成本具有基础性作用。 综合影响看，通知在制度层面深入明确“能做什么、怎么做、由谁管、如何监管”。对地方来说，有助于在依法合规框架下提升政策执行弹性，减少重复论证与程序摩擦；对市场主体而言，过渡期与临时利用规则提供了更稳定的投资预期；对居民而言，微更新豁免清单与按户登记等举措将提升办事便利度与改造可及性。更重要的是，通过“一张图”实施监督、正面清单管理与安全底线约束，有利于在提升效率的同时防范随意调整规划、突破容积率和结构安全等风险。 下一步的关键在于地方配套落地与跨部门协同。一上，需要结合城市更新专项规划和本地实际，细化正面清单、豁免清单、临时利用期限等操作规则，并加强公众参与和信息公开，提升政策透明度与可预期性；另一方面，应强化自然资源、住建、金融监管等部门协同，建立从规划许可到工程安全到登记办理的联动机制，避免政策“碎片化”。同时，对历史遗留问题要遵循依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎原则，分类施策、稳妥推进，防止简单“一刀切”影响群众合法权益和项目进度。 从前景看，随着城市发展进入存量提质阶段，城市更新将成为稳投资、扩内需、惠民生的重要抓手。此次两部门推出的系统性举措，既回应了现实难题，也为未来“十五五”时期城市更新行动预留制度空间。可以预期，随着规划更灵活、存量更易盘活、产权更好保障，城市更新将从单点改造走向片区统筹与长效运营，更好支撑城市安全韧性提升、公共服务补短板和产业结构优化。
城市更新既是民生工程更是发展课题，此次政策创新反映了治理思维的转变：从"一刀切"管理转向精准施策，从政府主导转向多元共治。在守住安全底线的前提下，通过制度供给释放市场活力，方能让城市焕发持久生机，实现高质量发展与民生改善的双赢。