问题——随着人口老龄化加深，养老服务供需的结构性矛盾日益突出；官方数据显示，截至2024年底，全国60岁及以上老年人口达3.1亿，占总人口的22%。在不少城市，养老机构和社区养老服务设施面临“有需求、难落地”“想建设、成本高”“能运营、难持续”等现实问题；部分新建住宅项目中，养老设施配置滞后、布局不均，导致老年人就近可达服务网络不完善，居家社区养老的基础支撑不足。 原因——从供给侧看，养老服务设施公益属性强、回报周期长、建设和运营门槛高，单靠市场自发配置容易出现投入不足、布局偏离需求等情况；从要素保障看，规划统筹不足、用地获取方式不够灵活、存量资源转型机制不顺畅，是造成“落地难、成本高”的关键。尤其在城市空间趋于饱和的背景下，新增用地紧张与养老设施刚性需求叠加，使得以社区为基础的嵌入式、复合型养老设施更需要制度支持与引导。 影响——养老服务设施配置若与居住空间发展不同步，将影响基本公共服务的均衡可及，加重家庭照护压力，并推高社会运行成本、削弱民生获得感。相反，把养老设施纳入新建小区“同步规划、同步建设、同步验收”的硬约束，有助于将服务供给前置到社区单元，减少后期补建带来的高成本与高摩擦，推动形成“家门口”的养老服务圈。同时，通过盘活存量土地和房屋资源、推动医养结合设施嵌入社区，可提升基层健康管理、康复护理与生活照料的协同效率，增强公共服务体系对老龄社会的适应能力。 对策——此次若干措施以全链条要素保障为抓手，突出“规划先行、用地灵活、存量优先”的政策取向。在规划层面，明确养老专项规划纳入国土空间详细规划并实行“一张图”管理，强化刚性约束与统筹协调；推广土地混合开发与空间复合利用，允许非独立占地的养老设施与其他建筑兼容建设，通过复合功能和集约利用降低单独占地成本，提高空间配置效率。在供地层面，对非营利性养老机构用地强调应保尽保，依法划拨并免除土地出让金，强化公益属性保障；对营利性养老用地推行长期租赁、先租后让等模式，允许土地价款分期缴纳，同时支持地方在政策底线框架内合理确定经营性养老用地出让底价，缓解企业前期资金压力，提升社会资本参与的稳定预期。围绕存量盘活，城镇地区明确可利用老旧小区周边边角地、夹心地等零星用地，通过改造增设养老及医养结合设施；存量空间转型后一定期限内可按原用途使用且不增收土地价款，并支持非营利性养老设施依法依规调整有关指标，为老旧片区补齐短板提供可操作路径。农村地区强调优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，符合条件的集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式用于养老项目，在不占用耕地前提下降低项目落地门槛，回应农村养老“分散化、就近化”的现实需求。 前景——从趋势看，养老服务体系正加速从“机构为主”转向“居家、社区、机构协同发展”，社区嵌入式、综合性、多功能服务设施将成为重要增量方向。上述举措若能在地方层面细化为可执行的规划标准、建设导则和运营支持政策，并与财政、医保、人才培养、医养衔接等制度联动，有望继续提升养老服务的可及性与可持续性。下一步，关键在于压实新建项目配建责任，完善验收与移交机制，避免“建而不用、用而不优”；同时通过需求评估与人口结构预测优化设施布局，推动工作重点从“配建数量”向“服务质量”延伸，形成覆盖城乡、层次清晰、供需匹配的养老服务网络。
完善养老服务设施配套，是积极应对人口老龄化国家战略的重要内容。此次三部门联合出台的措施，从规划管理、用地政策、存量资源盘活诸方面作出优化，为养老服务发展提供了更清晰的制度支撑。随着措施逐步落地，新建住宅项目的养老功能有望深入补齐，城乡养老服务体系也将更加完善，为老年人提供更便捷、更可靠的养老服务，推动实现老有所养、老有所依。