划拨土地使用权在转让抵押过程中，有许多需要理清的问题。1990年之前产生的经营性划拨土地，往往历史悠久且市场急需。考虑到鼓励市场化改造和与出让制度接轨，这类地块最好允许先行转让抵押，让最终受让方承担补交出让金的责任，这样既盘活了资产又堵住了漏洞。对于公益性划拨土地如学校、医院、公园等，它们的公益属性不可动摇。抵押可能带来资金压力，影响到公共服务功能，所以这类土地法律直接禁止抵押。但如果确需处置这些土地，必须经政府批准并保持其公益用途不变。政府或部门办公楼等国有资产处置时，经常会把附带的土地一起打包。这种情况比较特殊，需要一事一议：先按国有资产处置程序报批，再同步办理土地用途调整和出让手续。只要资产处置方案通过审批，划拨土地就可以合法上路。 尽管法律给划拨土地使用权加上了“不得转让、出租、抵押”的限制条件，但1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》却给这个限制条件留了一扇窗。根据该办法规定，只要向市、县人民政府补交出让金或者以收益抵顶，就能绕过禁令进行交易。但是根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权本身不得直接抵押。所以若想抵押划拨土地使用权，就必须把最终受让方拉进来，由其补办出让手续。 虽然《城市房地产管理法》第四十八条允许依法取得的房屋所有权连同占用范围内土地使用权设定抵押权，但并没有限定土地使用权类型。这就导致了一个立法缝隙：一边是“先出让再交易”，另一边是“抵押无需出让”。答案其实藏在立法原意里：只有当划拨土地变为出让土地后才能进行抵押；若非要抵押就必须让最终受让方来补办出让手续。总之门槛还是有的，只是换了个收钱的人。 法律并没有给所有划拨土地贴上同一标签进行一刀切的处理。如果机械地适用“一律禁止”的原则，反而会把一些本该盘活的资产死死摁住。因此在实务中常见三种情形： 第一种情形是存量经营性用途的划拨土地。这些土地一般是1990年之前产生的，“历史形成、市场急需”。 第二种情形是公益性划拨土地。学校、医院、公园等设施用地的公益属性不可动摇。 第三种情形是国有资产附带的土地。政府或部门办公楼等国有资产处置时经常把这些附带的土地一起打包处理。 为了保证交易安全和公平底线，任何转让抵押行为都必须先获得政府或其授权部门的批准。政府在批准时不仅考虑了社会公共利益让渡的部分收益还要保障那些已缴足出让金的土地权利人公平权益。只有当权属发生转移并符合《协议出让国有土地使用权规范》时，才能正式补办出让手续并缴纳税费。此时政府的批准行为实质是对原划拨决定的一次“事后追认”。