问题——进入存量发展阶段后，超大城市空间结构调整、功能迭代和品质提升上的需求更加集中：部分区域公共服务供给与人口结构变化不匹配，老旧街区与历史风貌保护同时面临“修缮”和“活化”的难题；产业空间载体需要更新，商务楼宇等存量资产在功能配置、能效水平与业态匹配度上仍有提升空间；跨区域、跨部门的更新项目也对规划统筹、要素保障和实施机制提出更高要求。 原因——一上，经济结构加快向科创与现代服务业升级，对空间承载能力与复合功能提出新要求；另一方面，城市高质量发展更强调安全韧性、绿色低碳与精细化治理，传统的“增量扩张”模式难以回应现实需求。此外，历史文化资源保护标准持续提高，城市更新需要守住保护底线、回应民生诉求和导入产业发展之间，形成更可复制、可持续的制度安排。 影响——行动方案的出台，意在推动城市更新从“推进项目”深入转向“体系化治理”。通过完善城市更新规划体系、明确年度目标与滚动计划，可提升更新工作的可预期性和执行力；通过强化重点地区规划实施与存量空间盘活，有望带动产业集聚、提升城市功能能级；通过推进历史文化名城保护规划编制与风貌导则完善，将推动老城厢等重点区域在保护中更新、在更新中传承；通过法规与政策工具迭代，可为土地储备、产业用地盘活、二级市场管理等关键环节提供制度支撑，降低更新成本、稳定社会预期。 对策——方案围绕“统筹更新任务、统筹更新政策、统筹更新行动”等明确工作路径。 在规划统筹上，上海将合力推进《上海市城市更新专项规划》编制，强化“上海2035”总规对更新的引领作用，并衔接近期实施规划，改进城市更新规划体系；同步推动《上海历史文化名城保护规划（2024—2035年）》报批与实施，深化老城厢历史风貌保护研究，推动保护要求落到项目和街区层面。同时，结合全市及各区“十五五”规划实施，形成年度城市更新规划实施报告，明确年度目标，谋划3至5年重点任务，并以更新单元为抓手提升实施组织化水平。 在机制创新上，方案强调深化“三师”联创工作机制，推动规划编制与实施衔接。面向重点地区，将加快黄浦江滨江中北段（含复兴岛）、世博浦西片区等区域功能提升，强化“中城地带”资源整合与转型提质，持续推进“一江一河”、大虹桥、大吴淞、东方枢纽等重点地区规划实施，并落实支持复兴岛打造国际创新创业集聚区等对应的规划资源指导意见。面向更新单元与零星项目，将推进普陀岚灵新村坊、浦东新场等更新单元规划编制，推动外滩-01、02、徐家汇-01等更新单元实施，并加强对各区重点零星更新项目的统筹指导，推动项目尽快落地。 在制度供给上，方案提出完善城市更新相关法规规章，配合城市更新条例修法和相关立法调研，推进《上海市土地储备办法》修订，完善土地储备新机制的配套规范；研究制定产业用地管理相关制度，深化存量产业用地盘活举措。围绕规划土地支持政策，将落实国家关于进一步支持城市更新的有关要求，结合本市规划资源实施意见迭代政策工具，聚焦外滩第二立面、漕河泾等重点区域研究细化支持措施；同时推动风貌保护导则完善与项目实施，并探索工业用地二级市场管理办法、产业用地价格监测等基础制度建设。围绕技术标准，将形成“三师”联创更新单元规划成果规范，深化历史风貌保护指南应用，推进相关保护更新规划设计标准编制，提升更新工作的规范化与可复制性。 在专项行动上，方案提出协力推进商务楼宇更新提升，推进虹桥开发区、苏河湾、真如、五角场、大柏树、漕河泾等试点商务楼宇更新单元规划批复，并推动后续更新项目实施，促进楼宇功能优化、业态升级与综合效益提升。 前景——从政策取向看，上海将以更强的规划统筹、更稳定的制度供给和更扎实的项目推进，推动城市更新从“点状改造”转向“片区统筹、单元推进、机制保障”的系统工程。随着更新专项规划、历史文化名城保护规划及配套技术标准逐步落地，叠加产业空间盘活与重点区域功能提升，城市更新有望在改善民生、提升品质、激发活力、守护文脉等上形成更明显的综合效应，为现代化人民城市建设提供持续支撑。
城市更新不仅是空间再造，也是发展方式和治理能力的同步升级；以规划为统领、以制度为保障、以标准为抓手，才能在有限空间中实现更高质量的发展、更有温度的民生改善与更有韧性的城市运行。上海发布行动方案，体现出以系统思维推进更新、以人民城市理念校准更新方向的明确取向，也为超大城市在存量时代探索高质量发展提供了参考样本。